Annons

Det svenska beslutet om kärnvapenförbud närmare

Henrik Salander, om att försiktighetsprincipen talar för att Sverige inte bör skriva under FN-konventionen om förbud mot kärnvapen.

Under strecket
Publicerad

Anhängarna av svensk anslutning ser möjlighet till en normativ förändring på lång sikt, medan motståndarna anser riskerna alltför stora för svenskt försvar redan idag.

Foto: Tomas Oneborg Bild 1 av 1

Anhängarna av svensk anslutning ser möjlighet till en normativ förändring på lång sikt, medan motståndarna anser riskerna alltför stora för svenskt försvar redan idag.

Foto: Tomas Oneborg Bild 1 av 1
Anhängarna av svensk anslutning ser möjlighet till en normativ förändring på lång sikt, medan motståndarna anser riskerna alltför stora för svenskt försvar redan idag.
Anhängarna av svensk anslutning ser möjlighet till en normativ förändring på lång sikt, medan motståndarna anser riskerna alltför stora för svenskt försvar redan idag. Foto: Tomas Oneborg

I dag står regeringen värd för ett möte med 14 inbjudna länder som vill påskynda internationella diskussioner om icke-spridning och nedrustning av kärnvapen. Samtidigt kryper avgörandet närmare i frågan om hur regeringen ska ställa sig till ett globalt förbud mot innehav av kärnvapen.

Regeringen har avvaktat med sitt beslut om kärnvapenförbudet i snart två år. Först tillsattes en utredning om konsekvenserna av en svensk anslutning till förbudet, vilket höll frågan borta från förra årets valrörelse. Sedan följde en omfattande remissomgång, där 58 organisationer och myndigheter nyligen har utvecklat sin syn på hur regeringen bör ställa sig till förbudet.

Så hur kommer det att bli? Vi backar bandet två år. 7 juli 2017 röstade regeringen ja i FN till avtalstexten om kärnvapenförbud, som förhandlats fram i stor brådska (bara fem veckor). Men regeringen framförde vid omröstningen en detaljerad röstförklaring med en rad invändningar mot avtalet. Flera svenska positioner i förhandlingen hade körts över av majoriteten länder. Regeringen framhöll därför ett antal brister som gör avtalet oklart och svårt att tillämpa.

Annons
Annons

Samtidigt valde regeringen att inte kommentera huvudfrågan, huruvida ett kärnvapenförbud kan bli effektivt utan att de nio kärnvapenstaterna själva deltagit i förhandlingen.

Hösten 2017 öppnades avtalet för regeringarnas undertecknande och parlamentens ratificeringar. När 50 stater ratificerat träder det i kraft. Hittills har 23 gjort det. Ingen av kärnvapenstaterna tänker signera eller ratificera. Men inom några år kommer högst troligt kärnvapenförbudet att träda i kraft.

Dock kommer inga kärnvapen att försvinna på grund av avtalet. Antalet kärnvapen i världen minskar långsamt av andra skäl: de enorma kostnaderna och ökad precision hos vapen och avskjutningsramper. Men ingen av de nio kärnvapenstaterna planerar att göra sig av med sina vapen. 

Remissvaren om utredningen av Sveriges ställningstagande är ganska tydligt uppdelade: icke-statliga organisationer och civilsamhällets representanter är nästan alla för svensk anslutning, medan landets försvarsanknutna och säkerhetsorienterade myndigheter och organisationer är emot att regeringen ansluter Sverige. 

De som är för anslutning baserar detta främst på kärnvapnens oerhörda och unika våldsnivå, och på behovet av en normförändring som kan stigmatisera innehav och användning av kärnvapen. Man prioriterar således långsiktig normförändring framför omständigheten att kärnvapenstaterna inte har deltagit i förhandlingen och därmed inte är bundna av avtalet.

De som är emot svensk anslutning stödjer sig dels på att ingen nedrustning kommer att genereras av förbudet, och dels på det dagsaktuella behovet av svenskt försvarssamarbete med grannländer och Natoländer.  

Annons
Annons

De två synsätten har således två helt olika tidshorisonter. Anhängarna av svensk anslutning ser möjlighet till en normativ förändring på lång sikt, medan motståndarna anser riskerna alltför stora för svenskt försvar redan idag. Illustrativa exempel på de båda resonemangen, att läsa för den intresserade, är remissvaren från Svenska Pugwash (som pläderar för svensk anslutning) och Försvarsmakten (emot). Båda är tydliga och pedagogiska. Även många av de andra svaren håller hög kvalitet och är läsvärda. 

Frågan om svenskt Natomedlemskap är inte något dominerande tema i remissvaren och har för närvarande heller ingen aktualitet. Däremot kommenteras ofta de svenska försvarssamarbeten som idag finns på plats och är pågående med nordiska grannar och Natoländer. Avtalets anhängare hävdar att sådana samarbeten inte skulle påverkas av en svensk anslutning, medan motståndarna anser att svenska försvarssamarbeten med grannar (även Finland) och Natoländer skulle antingen starkt försvåras eller omöjliggöras. 

Många av remissvaren anför att normen mot kärnvapeninnehav stärks kraftigt när avtalet träder i kraft. Andra påpekar att den redan idag är mycket stark.

Så vad bör den svenska regeringen göra? Skriva under förbudet eller inte? Det är svårt att bortse från avtalstextens svagheter. Den är snårig, delvis ologisk, och visar en blandning av släpphänthet och maximalism. Den är också i viss konflikt med sina två föregångare, icke-spridningsavtalet NPT och provstoppsavtalet CTBT. Men dessa problem utgör inte huvudinvändningen.

Annons
Annons

Så länge global kärnvapennedrustning inte inträffar, anser sig de tre västliga kärnvapenstaterna USA, Frankrike och Storbritannien behöva behålla vapnen (för att länder som Ryssland, Kina, Pakistan och Nordkorea inte kommer att avveckla dem).

Om Sverige skriver under avtalet signalerar vi alltså, åtminstone i princip, att demokratiskt styrda länder inte nödvändigtvis bör ha förmågan att avskräcka icke-demokratiska och totalitära stater med detta vapen.

Avtalet innebär ett förbud både mot avskräckningspolitik baserad på kärnvapen och mot kärnvapenparaply över andra länder – det vill säga säkerhetsgarantier till allierade länder baserade i sista hand på kärnvapeninnehav hos den skyddande parten, den med paraplyet. 

Sverige skulle således vid en anslutning i praktiken uppmana länder under kärnvapenparaply (Natoländer utan kärnvapen, bland andra) att säga upp de säkerhetsgarantier de fått av sina partnerländer. Denna uppmaning skulle vi i så fall rikta till tre av våra nordiska grannar och till de tre baltiska länderna.

Ett ställningstagande av den digniteten har långtgående följder för hela den internationella säkerhetssituationen runt Östersjön och i norra Europa. Inför ett så avgörande beslut måste regeringen noggrant avväga hur en svensk anslutning till kärnvapenförbudet skulle rimma med dels den solidaritetsklausul vi avgivit till grannar och EU-partners, och dels Sveriges vilja att fortsätta att utveckla möjligheterna att ge och ta emot militärt stöd i händelse av kris.

Ganska snabbt står det klart att en svensk anslutning inte rimmar med någondera. Avtalet om kärnvapenförbud omöjliggör ömsesidig militär hjälp och samarbete med länder som har kärnvapen och med länder i allians med dessa.

Annons
Annons

Det är därför de större Natoländerna har varnat oss för anslutning – med olika formuleringar och olika emfas, men sammantaget tydligt. Det är också därför de mindre Natoländerna, som våra nordiska och baltiska grannar, och även Finland, inte deltog i förhandlingen om kärnvapenförbudet och inte tänker signera eller ratificera det.

Frågan om vad Natoländerna verkligen anser och planerar för är inte lätt att bedöma (vilket framgår av flera av remissvaren). Utrikesministern har sagt att Sveriges samarbete med Natoländer kan fortsätta efter svensk anslutning, men detta har alltså motsagts av en del av dem. Vilket leder till frågan: kan vi vara säkra på att det stämmer när Natoländer säger att ett land som anslutit sig till avtalet inte kan samarbeta militärt med Nato (och inte kan bli Natomedlem)?

Nej, vi kan inte vara säkra på det, men det är ganska troligt. Omvänt, kan vi veta om Natoländer kanske försöker dölja ett visst egenintresse att hjälpa oss i händelse av kris eller krig (för att till exempel få tillgång till svenskt luftrum)? Nej, vi kan inte veta det heller. De kan möjligen ha ett sådant intresse, men vi kan aldrig veta i förväg om detta skulle prioriteras i ett läge där Sverige valt en annan väg än grannar och partners.

Alltså vet vi inte om Natoländer, med och utan kärnvapen, ska tas på orden när de varnar Sverige för att ansluta sig. Men vi kan å andra sidan inte vara säkra på att de inte behöver tas på orden.

Detta leder mig till slutsatsen att försiktighetsprincipen bör gälla. Svensk säkerhet är beroende av försvarssamarbete med andra. Därför bör vi inte försvåra eller riskera detta samarbete, eller vår försvarspolitiska grannsamverkan, genom en anslutning till avtalet.

Annons
Annons

Men eftersom en ansvarsfull regering kan hålla två skilda analyser aktuella samtidigt, bör Sverige också fortsätta att arbeta för kärnvapennedrustning och icke-spridning. 

Därför är det utmärkt att regeringen nu tar ett initiativ för att aktualisera kärnvapennedrustning på den internationella agendan. Det har dröjt drygt fyra år, men sent är definitivt bättre än aldrig. Sverige kan givetvis driva på om kärnvapennedrustning utan att ratificera kärnvapenförbudet. Snarare gäller sannolikt det omvända: om Sverige skulle ansluta sig försvåras den dialog med kärnvapenstaterna och deras allierade, bland andra Natoländerna, som är nödvändig.

Det är knappast troligt att mötet i Stockholm kan öppna några hittills oprövade vägar. Men det är ändå rätt att försöka. 1998-2002 lyckades Sverige som ledande i Ny Agenda-koalitionen och ordförande i icke-spridningsfördraget NPT bryta blockeringarna och få kärnvapenstaterna, inklusive Clinton-administrationen och Natoländerna, att på allvar diskutera kärnvapennedrustning. Åren därefter upphörde framstegen, men det är notabelt att under de senaste 21 åren har endast Nordkorea brutit det starka tabu som numera omgärdar kärnvapenprov. Samtidigt talar vissa länder, däribland Ryssland, ibland om kärnvapen som tänkbara att använda.

Sverige behöver skilja mellan två helt olika tidsperspektiv. En kärnvapenfri värld är en långsiktig förhoppning som delas av nästan alla. Men ett starkt försvarssamarbete med andra länder är nödvändigt idag och nästa vecka. Försiktighetsprincipen säger oss att vi måste prioritera den dagsaktuella nödvändigheten – och samtidigt jobba för det långsiktiga målet.

HENRIK SALANDER är ambassadör och ledamot av Kungliga Krigsvetenskapsakademien.

Annons
Annons
Annons
Annons
Annons