Annons

Försvaret möter fi redan på hemmaplan

Carl B Hamilton, om att finansdepartementet underminerar det långsiktiga förtroendet och intresset för en rationell styrning och planering av försvaret.

Under strecket
Publicerad

Förslaget i regeringens höstbudget 2019 att reducera Försvarsberedningens försvarsanslag är feltänkt och olyckligt.

Foto: Magnus Hjalmarson Neideman/SvD

Förslaget i regeringens höstbudget 2019 att reducera Försvarsberedningens försvarsanslag är feltänkt och olyckligt.

Foto: Magnus Hjalmarson Neideman/SvD
Förslaget i regeringens höstbudget 2019 att reducera Försvarsberedningens försvarsanslag är feltänkt och olyckligt.
Förslaget i regeringens höstbudget 2019 att reducera Försvarsberedningens försvarsanslag är feltänkt och olyckligt. Foto: Magnus Hjalmarson Neideman/SvD

Försvarsmakten har nu givit sin syn på Försvarsberedningens förslag. Utgångsläget är detsamma som för Försvarsberedningen, d v s att hotet från Ryssland fortsätter växa och att Sverige står inför krav på en betydande upprustning, men en slutsats är att den anvisade ekonomiska ramen långt ifrån är tillräcklig för att finansiera den politiska beställningen.

Till problembilden hör, för det första, en djupnande oklarhet om alternativet för Sverige om USA drar sig ur nuvarande stora ansvar för försvaret av Europa. För det andra, den politiskt återkommande oskickligt hanterade intressemotsättningen mellan Försvarsberedningen och Försvarsmaktens analys och förslag, å ena sidan, och Finansdepartementets budgetarbete, å den andra.

Annons
Annons

Att Sverige inte är Nato-medlem förstärker behovet av svensk försvarsförmåga. Sverige har hittills kunnat lita på att USA och Nato är beredda att skydda oss mot Ryssland. Vi hoppas det ska fortsätta. Men det finns dessvärre en betydande risk för en motsatt utveckling:  dels om president Trumps och t ex presidentkandidaten Elisabeth Warrens isolationistiska hållningar skulle sprida sig till kongressen och Pentagon; dels om den redan under Obama deklarerade ”omsvängningen till Asien” i USA:s politik innebär att landet ser sig tvunget att prioritera utgifter och säkerhet i Asien på bekostnad av Nato och försvaret av Europa.

Frågan om hur Europa och Sverige bör hantera en ändrad amerikansk försvarsinriktning saknade dessvärre både Försvarsberedningen och Försvarsmakten modet att ställa sig. Det är en betydande brist, som fördjupas av oviljan att analysera konsekvenserna för Sverige av ett sannolikt förverkligande, i någon form, av den franske presidenten Macrons och andras positiva hållning till ett EU-baserat försvar. Detta sker parallellt som Storbritannien – som är Macrons motpol i Europa och Sveriges nära försvarsvän –  inom kort verkar komma att lämna EU.

Vilket ben vill Sverige stå på?

Skälet för svenska beslutsfattares tystnad är knappast bristande begåvning, utan att man saknar svar. Då duckar man hellre hela frågan. Det är synd och föga folkbildande. Försvarsberedningen går inte i närkamp med frågan trots att våra tre baltiska grannars och Polens självständighet och integritet står och faller med USA:s säkerhetsgaranti. USA:s agerande påverkar på ett avgörande sätt även Sveriges säkerhet och integritet, även om många i riksdagen inte gärna vill låtsas om, eller erkänna det.

Annons
Annons

Att Frankrike på samma sätt som USA skulle prioritera Östersjöområdets säkerhet förefaller osannolikt. Och vi vet inte var Tyskland står, annat än att landet av historiska skäl är ovilligt att ta ansvar för annat än sin egen försvars- och säkerhetspolitik. Vad gör vi då som nation? Tål att tänka över noga.

Så över till Försvarsberedningens och Försvarsmaktens konflikt med finansdepartementet. Att finansdepartementet noggrant ifrågasätter alla fackdepartements utgifter är del av uppdraget. Dock räknar finansdepartementet och Försvarsberedningen på minst två olika sätt. Resultatet blir inte alls bra. Det är idag oklart om det är en viss andel av BNP, ett visst belopp eller ett visst behov av materiel och personal som ska styra försvarsbudgeten.

Låt oss se närmare på Försvarsberedningens förslag om inriktning och omfattning av det framtida försvaret. För att förslagen ska bli fullt finansierade krävs, enligt beredningen, fr o m år 2025 ett årligt försvarsanslag på minst 84 mdr kr. Det beräknas år 2025 motsvara ca 1,5 procent av Sveriges BNP.

Att 1,5 procent av BNP alls figurerar i Försvarsberedningens text beror på att USA insisterat på, och att det finns ett Natobeslut om, att medlemsländerna bör avsätta minst 2 procent av BNP till försvaret (beslutet fattades redan 2014 under president Obama). Eftersom Sverige idag försvarsplanerar för att kunna åka snålskjuts på USA och Nato:s militära skydd i händelse av kris eller krig, är USA:s krav på vårt försvar, och våra försvarsutgifter, ungefär lika stora som om vårt land vore medlem av Nato. Om så inte vore fallet skapas incitament för osolidariskt beteende hos flera Natoländer att lägga sig lägre än Sveriges försvarsanslag, t ex mätt som andel av BNP.

Annons
Annons

Om ett annat europeiskt land kan få ungefär lika bra skydd av USA utan att vara Natomedlem, och därmed utan kravet på 2 procents försvarsutgifter varför ska då ett land som vill ha skydd av USA alls sträva efter 2 procents försvarsutgifter?

Styrkan i Försvarsberedningens arbete är att man, förenklat, har startat sin analys med volymfrågan: d v s storleken av Rysslands hot mot Sverige i form av flygplan, fartyg, stridsfordon osv, och följdfrågan vilken omfattning – volym! krävs hos Sveriges försvar för att kunna möta det ryska hotet?

Till exempel anger beredningen behovet i form av flygplan, antal fartyg av olika slag, stridsfordon, robotar, antal personal av olika kategorier och utbildningar.

I sitt nästa steg kommer Försvarsberedningen till uppgiften att omvandla sin katalog över omfattningen av materiel och personal till ett värde, dvs minst 84 mdr kr per år från 2025.

Det beloppet är tänkt att motsvara 1,5 procent av BNP 2025, men bygger på en prognos för BNP som sannolikt inte visar sig vara korrekt. Ekonomiska prognosmissar är normalt, och som man bör ta höjd för.

När BNP nu ökar långsammare på grund av att högkonjunkturen är över – som till exempel Konjunkturinstitutet skriver i sin senaste prognos – växer försvarsandelen av BNP. Men, bör en sämre BNP-tillväxt leda till att försvaret ska få mindre anslag? Nej, eftersom försvarsanslaget, med beredningens upplägg, är framräknat som den omfattning som krävs för att mota det definierade ryska hotet. Endast om det ryska hotet minskar kan svenska försvaret också minska (i volym).

Annons
Annons

Det är viktigt att hålla fast vid att 1,5 procent av BNP inte är ett övergripande mål, utan bara härlett från Försvarsberedningens uppskattning av försvarets omfattning (volym) och den därav härledda finansieringen år 2025.

Men därmed blir förslaget i regeringens höstbudget 2019 att reducera Försvarsberedningens försvarsanslag med 1 miljard kronor per år 2022–2025 feltänkt och olyckligt (tabell 2.2 i försvarsbudgeten). Förslaget innebär färre antal miljarder, men vad värre är, i realiteten också att finansdepartementet slår sönder beredningens analytiska upplägg att i ett första steg definiera vad som krävs beträffande försvarets omfattning inför det ryska hotet, och i ett andra steg beräkna finansieringen av den omfattningen.

I budgetberedningen uppstår alltså en krock med finansdepartementets regelverk för budgetberedning (inklusive så kallad pris- och löneuppräkning). Effekten av kollisionen mellan de olika principerna för försvars- och budgetplanering blir att kravet på en full finansiering av omfattningen kommer tillbaka som en bumerang med krav på högre försvarsutgifter kommande år; Det vill säga, det blir i bästa fall en försening av det som bedöms lämpligt med tanke på den negativa utvecklingen och fortsatta upprustningen i Ryssland.

Att för framtiden krossa principen för Försvarsberedningens analytiska mål-medel upplägg av försvarspolitiken kan aldrig ligga i finansdepartementets långsiktiga intresse. Det öppnar nämligen för mer av framtida spel och positioneringar i budgetberedningen. Det sänkta förtroendet är särskilt negativt mot bakgrund av försvarets långa eländeshistoria av underfinansiering och överplanering.

Finansdepartementets representant i beredningen borde ha uppmärksammat ledamöterna på kollisionen mellan de motstridiga principerna för ekonomisk styrning. Men så skedde inte.

Istället blir det sannolikt ett i sak felaktigt försvarsbeslut, särskilt som det redan inom beredningen fanns framförhandlat en riksdagsmajoritet för vägen fram till ett försvarsanslag om 84 miljarder kronor år 2025. Och – märk väl – den riksdagsmajoriteten finns alltjämt kvar! Det skulle förvåna högeligen om den skulle lägga sig ned och dö.

Viktigare dock, agerandet medför att finansdepartementet underminerar det långsiktiga förtroendet och intresset hos beslutsfattarna i politiken och försvaret för en rationell styrning och planering av försvaret. Ett incitament skapas för att försvaret ånyo ska ta lätt på en omsorgsfull och realistisk ekonomisk styrning.

CARL B HAMILTON är professor i nationalekonomi, f d statssekreterare i finansdepartementet och mångårig riksdagsledamot (L).

Annons
Annons
Annons
Annons
Annons